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变电站辐射冲突质疑规划科学性——上海500kV虹杨变电站规划冲突事件分析
来源:ifengcity   发布时间:2012-3-7  阅读:30311

本刊创刊号曾刊发文章《“不要在我家后院动土!”——当城市建设遭遇“公共利益PK社区利益”》,对上海磁悬浮事件所引发的邻避设施规划困境进行了分析,本期特约撰稿员郑卫继续关注邻避现象,以上海虹杨500kV变电站规划冲突事件为案例,质疑规划的科学性。

 

          

□ 特约撰稿员 郑卫

邻避,Not In My Back Yard,直译为“不要在我家后院”。邻避性设施大多兼有公共财产和外部性的特征,通常这些设施所产生的经济效益是为总体社会所共享,然其设施产生的外部效果(如污染、房价下跌等)却要由设施当地居民所承担。基于邻避性设施“有福同享、有难自己当”特性,使得被选定设置邻避性设施之社区避之唯恐不及。

邻避设施规划冲突曾普遍地被认为是居民自私自利心理的反映,认为邻避设施为广大地区提供公共服务,是社会正常运行所不可缺少的,居民反对这些设施设置于住宅附近,是不顾公共利益而只考虑个人利益的表现。

实际上,邻避设施规划冲突的原因远非如此简单。武断地把邻避设施规划冲突归结为居民的自私心理,往往掩盖了事情的真相,蒙蔽了我们的眼睛。造成邻避设施规划冲突的根结在于利益问题,这已成为社会的共识。在许多情况下,冲突的发生是因为规划本身的科学性受到质疑。上海市虹杨500kV变电站规划冲突事件就是其中一个典型的案例。

 

事件脉络

1995年,《江湾机场地区结构规划》对虹杨变电站进行了初步规划布点。

2000年,上海电力设计院选择在逸仙路以东、三门路以南的250米×220米建设用地为虹杨变电站站址。同年,虹杨变电站列入《上海市城市总体规划(1999-2020)》上报国务院审批。同年,杨浦区核发正文花园二期地块《建设项目选址意见书》。

2001年2月,杨浦区核发正文花园二期《建设用地规划许可证》,后又核发了《建设工程规划许可证》。5月,国务院批复同意《上海市城市总体规划(1999-2020)》。

2003年,正文花园二期竣工,居民陆续入住。

2004年,《上海市中心城区控制性编制单元规划(武川社区N090501、N090502)》对虹杨变电站规划用地做了进一步确认。

2005年,上海电力公司向上海市城市规划管理局送审《关于虹杨变电站选址选线规划的请示》,同年11月,上海市城市规划管理局批复:“原则同意虹杨500kV变电站的选址规划,规划选址位于逸仙路以东,三门路以南,占地约14644平方米。”

2007年6月12日,上海《文汇报》第9版的文化新闻栏目右下角发布《500kV虹杨输变电工程环境信息公告》,公告征询事项为“500kV虹杨输变电工程的建设可能给当地带来哪些环境影响及公众对工程建设的环保建议”。但直至征询意见截止日期,受该工程影响最大的正文花园二期居民无一看到该则公告,且至今无一居民见过该工程环评报告简本。在征询意见尚未截止的6月18日上午,环评机构在杨浦区五角场街道主持下召开了环境影响公众参与评价会议,共有5个居委会约40人参加。会前,街道党工委副书记召集居委会书记开了个短会,要求居委会书记做好与会干部的工作,在意见栏上填写基本同意。会上,除6名居住在正文花园二期的居委会干部当场提出质疑并投反对票外,其他都投了同意票。会议还向参与公众评价的居委会干部每人发放了200元的红包,并要求“今天的会议要保密”,“在国家环保总局还没有批下来之前,没有向居民做宣传的必要”。

8月5日,正文花园二期部分居民通过区长热线得知在家门口要建造变电站的事实,恐慌和不满情绪迅速蔓延。10日,数百居民到小区门口抗议,要求公开信息、对虹杨变电站进行重新选址。抗议活动得到周边小区——乾阳佳园、紫逸家园等居民的支持。16日,区信访办工作人员、电力公司代表等与正文花园二期居民对话,但双方无法达成共识。此后,居民们开始了长达4年多的信访和投诉历程。据居民代表统计,2007年末至今,信访共计614次(不包括普通信件),走访的单位包括上海市规划局、上海市环保局、上海市信访办、上海市公安局、上海市纪委、杨浦区公安局、杨浦区信访办、杨浦区规划局和上海市电力公司等。

最近一次(2011年11月21日)居民向上海市环保局的信访活动中,市环保局接待人员的答复是:上海市环保局尚未收到虹杨变电站建设的审批申请。但另一方面,居民却从网上看到虹杨变电站设备招标、以及拟建变电站所在地商铺要求动迁等变电站筹建的迹象。变电站虽未正式动工建设,但相关部门也未正式做出易址建设等令居民心安的决策。

 

冲突原因

上海市虹杨500kV变电站规划冲突事件的原因主要有以下三个:先天不足的规划选址、后天失调的用地管制、一意孤行的规划实施。

一、先天不足的规划选址

据目前的资料,虹杨变电站最早是在1995年《江湾机场地区结构规划》时规划的,但是,该规划仅仅是对虹杨变电站的规划布点,并未明确虹杨变电站的具体站址和用地规模。此后,上海电力设计院副院长、教授级高工叶寿棠先生在《上海电力》2001年第2期发表的《面向新世纪500kV虹杨输变电工程》中写道:“经过反复踏勘、选择,在逸仙路以东三门路以南的区域为500kV虹杨站址。由于该站深入城区,周围都是居民住宅区和高层建筑,建设用地只有250 ×220(m),仅为常规500kV变电站的30%~40%,而且进出线没有任何空中走廊。”根据叶先生的论述,虹杨变电站的规划用地规模是5.5公顷,即55000平方米。这一数据也得到上海电力公司方面的佐证。2008年,正文花园居民去上海电力公司上访,要求明确虹杨变电站建设用地面积时,接待负责人答复道:“当时明确的建设用地面积确实是82.5亩(即5.5公顷),当时我们没有把土地买下来,后来给杨浦区批给了房地产开发商,有什么问题你们去找杨浦区。”由此可见,虹杨变电站从一开始就面临着规划用地规模偏小的问题。

二、后天失调的用地管制

1995年,上海市城市规划管理局在《关于江湾机场地区结构规划的批复》中指出:“必要的市政基础设施规划用地应在详细规划中进一步予以落实,以确保它们与地区建设同步实施。”但是,由于后续的详细规划并未及时编制,相关部门也没有实施有效的规划用地管制,导致2000年上海电力设计院对虹杨变电站进行正式的规划选址时,其所在的区域环境已经发生了根本性的改变,从1995年时的工业和仓储区变成了人口密集的居住区,这就对变电站的规划选址造成了极大的制约,也是造成虹杨变电站规模偏小的重要原因。相较常规的500kV变电站用地规模,虹杨变电站规划用地面积严重偏小,以致叶寿棠先生表示“必须采用紧凑型、小型化、少占地的布置方式,而且要用电缆进出线”,同时,他也指出,“这些技术在220kV工程中已有许多成功的经验,而500kV工程中尚是第一次尝试”,“500kV虹杨输变电站工程可行性研究正在进行中,它是一个全新的课题,下一步要在各有关部门支持配合下,对各项专题充分调研和论证。”

在2000年上报国务院审批的《上海市城市总体规划(1999-2020)》中,关于500kV变电站的规划内容仅在文本中有一句“新建三峡至上海的超高压输电线路以及泗泾、杨行、川沙、徐行、漕泾、练塘、白鹤、南汇、三林及江湾等500kV变电站和交直流换流站,新增降压容量1500万-2000万千伏安”,总规说明书对此未作任何补充。1999版总规图纸——中心城土地使用规划图和电力系统规划图反映出,当时确实对500kV虹杨变电站进行了布点。

但是,就规划技术层面而言,1999版总规存在以下两个方面非常明显的缺陷:1、对于500kV这种负外部性效应极强的邻避设施而言,在规划时就应该充分考虑到居民的心理承受能力,要尽量避免与居住用地直接毗邻布置。而1999版总规在虹杨变电站旁布置了居住用地,两者之间未规划任何的隔离带。显然,总规在进行用地布局时对此考虑不足。2、总规中对500kV变电站这样的重要市政基础设施用地的规划深度过于粗略,它既未对选址作出明确的阐述,也没有确定用地的规模。近年来,随着城市规划管理的逐步规范化,对此已有明文规定。自2006年3月1日起施行的《城市黄线管理办法(建设部令第144号)》第七条规定:“编制城市总体规划,应当根据规划内容和深度要求,合理布置城市基础设施,确定城市基础设施的用地位置和范围,划定其用地控制线。”当然,我们不应苛责规划设计人员,这一缺陷主要是当时规划技术要求的局限性造成的。

就在虹杨变电站用地选址和规模已经初步明确,且已列入《上海市城市总体规划》上报国务院审批时,2001年2月,杨浦区城市规划管理局给正文房地产有限公司核发了正文花园二期的《建设用地规划许可证》,将规划的大部分虹杨变电站用地批租给房地产公司,致使虹杨变电站的用地面积从55000平方米锐减至14644平方米。就杨浦区城市规划管理局选择的时机而言,处于新规划上报审批尚未生效之时,可谓是恰到好处。因为,两个月后《上海市城市总体规划》即已得到国务院批复,批文强调:“市级规划管理权不得下放。”对于500kV变电站这种对城市发展全局有影响的城市基础设施而言,其规划管理权限自然属于上海市城市规划管理局。其次,当时对城市重要基础设施用地的规划管制意识不强,对相关的违规行为也没有明确的处理意见。不像目前实施的《城市黄线管理办法》明文规定:擅自改变城市黄线内土地用途的,要依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规予以处罚。县级以上地方人民政府建设主管部门(城乡规划主管部门)违反规定,批准在城市黄线范围内进行建设的,对有关责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

三、一意孤行的规划实施

虽然,2003年正文花园二期即已竣工,虹杨变电站规划用地的大部分已经变成了居住区,但在《上海市中心城区控制性编制单元规划(武川社区N090501、N090502)》中,逸仙路以东、三门路以南和政立路以北的一块狭长型地块仍然标示为市政公用设施用地,表明虹杨变电站的选址依然未变。

2005年,虹杨变电站建设单位向上海市城市规划管理局送审《关于虹杨变电站选址选线规划的请示》。其规划示意图使用过期的地形底图,已经建成的正文花园二期自然消失不见。从比例尺分析,虹杨变电站规划用地范围仍显示为250m×220m的方形,把一部分的正文花园二期包纳在内。同年11月上海市城市规划管理局的批复除同意选址规划外,明确指出虹杨500kV变电站的占地规模约14644平方米。

2008年上海市城市规划管理局在答复正文花园、乾阳佳园和紫逸家园居民的信访意见中声称,规划管理局是依据《江湾机场地区结构规划》、《上海市城市总体规划(1999-2020)》和《中心城区控制性编制单元(武川社区)规划》对虹杨变电站进行规划控制,《江湾机场地区结构规划》即已明确该变电站的规划控制用地面积为2公顷;杨浦区规划局核发正文花园二期地块“一书两证”的审批行为符合有关规定,不存在占用市政用地的情况。从技术层面分析,《江湾机场地区结构规划》属于空间宏观规划的范畴,不可能对变电站的用地规模作出详细规定,实际资料也显示,该规划仅仅对虹杨变电站进行了初步的规划布点。当然,事实真相也可从叶寿棠先生的论文和电力公司的信访答复意见中得到印证。

以上事态发展表明,虽然虹杨变电站的自身用地条件以及周边环境已经发生了巨大的改变,但相关部门无意于终止这一规划,在规划未进行公开论证、未履行公众参与程序、未公开环评信息的情况下,要强行实施这一规划,由此也引起了居民的极大不满和恐慌。

 

总结反思

根据《电磁辐射环境保护管理办法》,电压在100千伏以上的送、变电系统为工频强辐射系统,“在集中使用大型电磁辐射发射设施或高频设备的周围,按环境保护和城市规划要求划定的规划限制区内,不得修建居民住房和幼儿园等敏感建筑”。鉴于虹杨变电站规划站址周边住宅林立、居住人口密集的既成事实,同时也在居民持续上访的压力下,建设和设计单位计划采用地下化来尽量减少电磁辐射的危害,但是,却没有强有力的科学数据可以证实这一措施能达到理想的成效,自然,也无法取得一墙之隔的居民的谅解和支持。

的确,“自私”这个因素常常是居民反对邻避设施设置于其附近的主要原因,因此引发的邻避设施规划冲突也被一些专家称之为“经典的邻避”。但是,上海虹杨变电站的规划冲突问题却不能简单地归结为居民的自私心理,其问题的真正原因在于居民认为这一规划本身就是一个错误的营建计划。在一份《上马一项重大工程必须正视群众意见——再申虹杨变电站重新选址》的意见书中,居民驳斥了虹杨变电站选址规划的科学性,表示“反对在电磁辐射对人体健康的危害尚未定论前,电力公司、规划部门把我们生存的住所作为电磁辐射是否对人体健康有害的实验室,把我们小区居民作为电磁辐射是否对人体健康有害的实验体”。

对于具有强烈负外部性效应的虹杨变电站而言,严重缩水的规划用地面积,以及由此带来的巨大环境风险,必然引发居民的强烈抗争。这一事件让我们深刻地认识到邻避设施规划冲突问题的复杂性,也将促使我们进一步认真思考城市公共安全问题的重要性。

(作者为浙江大学城市规划系讲师)

 

 

 
 

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